工程文件是啥

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2023年2月27日，广东省人民政府发布《中共广东省委关于实施“百县千镇千村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》(以下简称“百千万工程”文件)，从推动县域高质量发展等方面提出了多项具体要求， 强化村镇节点功能，建设宜居宜业美丽乡村，统筹城乡发展，强化保障措施。 提出全面实施“全省122个县(市、区)、1609个乡镇(街道)、2.65万个行政村(社区)高质量发展工程。

3月2日上午，华南理工大学公共政策研究院(IPP)组织解读了“百千万工程”文件。本次研讨会由副校长博士带领乡村振兴调研组进行研讨交流，并结合调研组上周在阳西县调研的发现，IPP社会政策研究中心副研究员李婷博士、经济政策研究中心副研究员戴明杰博士、广州粤港澳大湾区研究院研究员郑博士、中山大学马克思主义学院助理教授博士、广州大学马克思主义学院讲师邱力博士也出席了研讨会。

来源:网络

首先，林辉煌博士指出，“百千万工程”文件是一个非常好的纲领性文件，基本列出了推动全省县、镇、村高质量发展的重点，提纲挈领，条理清晰。IPP乡村振兴调研组要认真研究文件内容，通过文件看全省政策思路的发展和重点工作的变化；在调查中，还要结合文件内容，发挥其在调查中的指导作用。再者，IPP作为国家高端智库，应该对“百千万工程”的政策支持、实施和评估提出进一步的建议，更好地解决关系到老百姓切身利益的实际问题。

接着，IPP乡村振兴调研组对“百千万工程”文件的内容进行了逐一解读。由于篇幅所限，这里讨论了一些关键话题:

一是“百千万工程”

整体思考与研究启示

(一)在整体思路上，注重区域概念和区域规划。

“百千万工程”是“一核一带一区”政策思路的延续。2018年，广东省出台《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》。基本思路是一方面强调珠三角地区和粤东西北地区的差异化发展，另一方面强调不同地区的协调发展，包括横向和纵向的协调发展。“百千万工程”文件的基本思路也是如此，注重区域观和区域统筹，从文件中的表述可以看出，比如“着力构建‘一核一带一区’的区域发展格局”、“坚持分类施策”、“分类引导差异化发展”。

(二)对县域研究和广东研究的启示

第一，“一核一带一区”和“百县千镇千村”的分类，可以作为我们认识广东省的一个基本格局和框架。“百千万工程”中提到的“一核一带一区”区域发展格局，是指根据各地区的基础条件、资源禀赋和比较优势，将全省划分为珠三角核心区、沿海经济带和北部生态发展区三个功能区，明确各自的发展方向和重点，使各功能区发挥所长，成为各自功能的龙头，形成功能布局合理、区域分工明确、功能多样的格局。广东高质量发展的突出短板在县，薄弱环节在镇，最艰巨最繁重的任务在农村。“百千万工程”的目标是重点发展全省122个县(市、区)、1609个镇(街道)、2.65万个行政村(社区)。这些数据至关重要，可以让我们对广东的基本县域概况有一个整体的了解，也构成了我们对广东基本格局的认识。

第二，只有熟悉政策形成和发展的过程，才能做好政策研究。好的政策具有连贯性和连续性，对研究者的一个启发就是对已发布的政策文件有更纵向的理解和比较，对政策的发展演变有清晰的认识，从而做好政策研究。例如，朱筠博士指出，2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县域为重要载体的城镇化建设的意见》，中央提出了顶层设计，地方层面随之而来的是更为具体的“百千万工程”，比如广东，实际上就是中央政策的落实和执行。近年来，中央和地方的政策文件越来越强调县级的发展和作用。

第二，推动县域高质量发展

(一)分类引导差异化发展

对于这部分内容，课题组认为需要(1)在观念层面建立区域观和分类治理的理念；(2)在理论层面上，了解县域分异的机制和关键变量；(3)在政策和实践层面，将具体类型的县进行分类，作为研究县的基础，分类中可能遇到的具体问题需要在实践过程中加以完善，形成正反馈。

政策的区域观本质上是一种分类治理能力。如何区分县很重要。在“百千万工程”文件中，广东省的县分为五类:珠三角地区及其周边县、产业实力强县、生态功能重要县、农产品主产区县、老苏区、民族地区和省际交界地区综合实力弱县。林辉煌博士认为有太多的县被分成五类，这是不可行的，也不利于评估。他建议把县分为三类:二三产业、农业、生态。同时，对122个县(市区)进行分类更为重要和迫切，比如先按照文件中的五分法进行分类，再按照这里提出的三分法进行分类。

关于县的分类，邱力博士指出，县的职能有重叠，所以分类也有重叠。这种情况需要我们考虑分类的原因，在具体研究中清理重复的部分。在实践中，我们需要根据情况进一步完善分类。

对此，李婷博士认为，一方面要注意县域的基本分类；另一方面，更重要的是关注县域分化的机制，研究县域分化的形成机制。在此基础上，就可以形成对县进行分类的能力。作为一个学术命题，县域分化视角下的县域研究值得关注。政策的区域观和分类治理能力与政治生态和社会基础有关。县域的高度分化为分类治理提供了基础；但分类治理仍面临诸多挑战，如产业政策、金融体制、土地指标分配，尤其是考核体系的设置，以及如何适应分类治理的需要。

(二)发展壮大县域经济

1.广东省产业转移的经验和特点

郑博士认为，长期以来广东省的经济发展有一个很重要的特点，就是小政府、大市场，倾向于让市场自由配置和流动资源。IPP经济中心去年在广东省商务厅调研时了解到，近年来，珠三角产业转移并没有流向粤东西北地区，而是转向湘、川、渝、赣、皖等内陆省份。这是因为这些内陆省份的省级统筹能力非常强。近年来，特别是自新冠肺炎疫情以来，内陆省份和长三角地区的政府加大了对招商引资的支持力度，包括税收优惠和土地优惠。因此，粤东西北地区承接珠三角产业转移，不仅面临着省内各市之间的竞争，还面临着来自内陆省份和长三角地区的“内卷化”竞争。广东省商务厅不赞成这种纯粹“砸钱”的招商方式，认为会导致“无限内卷化”。所以粤东西北地方政府不考虑利益和资源，不要争取项目。此外，郑博士指出，阳西县中山火炬产业园给了我们一个新的启示，就是广东省未来能否把产业转移作为省内帮扶的一种模式，统筹引导珠三角一批合适的劳动密集型产业向粤东西北地区转移？劳动密集型产业流向粤东西北地区，留在广东省，有利于广东省“推进工业强县”和“促进区域协调发展”。

戴明杰博士赞同郑博士对广东产业向内陆省份转移原因的分析，并补充说广东省的低端产业并没有像新闻中宣传的那样转移到东南亚。原因可能有二:一是东南亚工业基础差；第二，它的人力成本并不比广东省低多少。

2.产业转移研究的学术命题

在这一部分，研讨会成员主要讨论了产业转移的几种模式、产业转移的一般机制、产业转移视角下的房地产问题、多轨产业发展与单轨产业政策的矛盾。

李婷博士认为，产业转移是影响县域经济发展的重要内容。通过研究不同的产业转移模式(包括企业主导的自发产业转移、不同区域政府协调的产业转移、政府招商引资的产业转移等。)，可以研究产业升级的一般规律。从在阳西的调查来看，影响产业转移的因素有区位因素、资源禀赋、产业与社会的关系，即产业是否劳动密集型，是否与当地劳动力素质基本适应。此外，在实践中，产业转移的财政贡献也是地方政府的重要考量。在企业落地的过程中，劳动密集型的所谓低端产业往往会让位于高科技产业。

李博士还指出，当前的产业发展是多方面的，包括产业升级、产业转移、地方产业的发展和壮大。不同的产业发展目标需要与具体的产业政策相匹配，同时对能源指标、土地指标、金融资源配置提出不同的要求。但现行产业发展政策的总体导向是促进产业升级，在各种资源和指标分配上给予优先考虑，甚至挤压产业转移和地方产业发展。比如一些看似低端的企业，可以解决当地就业，同时又没有污染，因为土地指标要给高科技项目让路，无法落地；地方政府在分配指标的时候，不管什么样的企业适合这个地方发展，都是把高新技术放在第一位。这些案例都在一定程度上反映了这个问题。当然也有总量指标控制和整体紧张的问题。未来要考虑倒逼产业升级，避免产业转移盲目发展。同时，她补充道，结合不同地区产业转移的实践，相信会对研究产业转移的两端——流出地和流入地，解剖“麻雀”有所帮助。

3.关于县域经济发展的一个重要问题。

关于文件“开展争创民族经济强县行动，重点支持几个基础条件好的县(市)做大做强做优，示范带动全省县域高质量发展”，林博士指出，探索具有示范意义的发展路径，比支持基础条件好的县(市)做大做强更重要。在阳西调研期间，研究人员把普通县从稳定水平到发展水平的飞跃称为“惊心动魄的飞跃”。“惊心动魄”是一般情况下，普通县是实现不了这种跨越的，但实现了吗？这种基础条件一般的县域转型升级值得研究，对大多数自然资源禀赋一般的县域也具有现实的示范意义。

再者，林博士认为，如何定位县域经济的性质，发展什么样的县域产业，需要什么样的产业支撑，也是值得研究的问题。我们应该从县的性质去理解县域经济的发展，而不是把县从市想象出来，尤其是粤东西北的县。县域经济发展有其自身规律。目前，对城市特别是大城市经济发展的研究很多，但对县域经济发展还没有一个概念，需要研究和做的还有很多。

(三)把县城作为推进城镇化的重要载体。

这部分“百千万工程”文件提到，要“推进当地城镇化，提高县城就业能力和素质，引导乡镇人口向县城转移”。林博士认为，提高县城的就业容量和质量是非常合理的，但不必过多地引导乡镇人口向县城转移，因为向县城转移人口应该是靠产业本身吸引人口，这是产业发展后的自然结果。如果采取更激进的措施，比如在县城集中配置教育、医疗资源强行引导人口转移，但没有产业支撑，转移后人们还是会离开谋生。实际上，林博士团队目前的判断是，人口应该向县城和乡镇聚集，而不仅仅是在县城。因此，有必要研究县乡村的功能定位，进而提供相应的公共服务。

第三，强化村镇连接城乡的节点功能

首先要了解村镇的基本定位，以及公共服务和基层市场的功能。从这个角度来说，不是促进农民消费，而是解决农民参与市场的一些困难，特别是在农产品销售和农资购买方面。

李婷博士认为，村镇是基层市场，主要功能不是促进消费，而是解决农民必要消费的便利性问题。在空中央集权的背景下，基层市场对于部分老年人来说具有社会意义，也是购买基本消费品的重要领域。基层市场的另一个功能是为当地生产者，特别是一些小规模生产者提供一个交易公共产品的场所。广东的市场很发达，尤其是珠三角地区，农业商品化程度比较高。在古代，市场作为购买生产资料的重要场所，还为农民提供运输、借贷等服务，具有一定的启蒙意义。

其次，“挖掘农村消费潜力，助推消费升级”的做法弊大于利。课题组对“百千万工程”文件中“建设繁荣商圈，开展农贸市场推广，开展家电下乡、汽车下乡等展销活动，挖掘农村消费潜力，助推消费升级”的表述提出质疑和批评。

林博士认为，挖掘农村消费潜力，助推消费升级，不符合农民的利益。他说，我们在汤口镇调研时，也关注了农村消费问题。应该让农民先有钱还是先掏他们的腰包空？促进消费升级，鼓励农村消费，看起来是后者，有很多隐患，比如借贷，消费。城市促进消费，拉动经济发展无可厚非，但在县域，尤其是农村，盲目鼓励消费就不合适了。县域尤其是农村还处于发展阶段，需要积累能力和资本。它们应该被视为生产空室，而不是消费空室。

华南理工大学博士生李欣汝也指出，消费下乡对农村社会影响很大。消费下乡其实是去产能的一种方式，农民被工具化了。比如家电下乡产品质量堪忧，甚至质量不好的产品也经常；还有一些村庄不适合自驾出行，对农村道路交通安全和空燃气质量有负面影响。

第四，建设宜居宜业和美丽乡村

林博士认为，首先，农村产业的发展应该主要发展生产性的农业产业，而不是消费性的农业产业，比如旅游业。特别是要防止乡村振兴演变成景观制造运动。大量的乡村景观制造不符合财政分配的公开性、民主性和科学性的要求，不仅浪费财政资源，而且对乡村治理产生负面影响。其次，发展农业生产性服务业，支持农业生产，解决生产成本高的问题。第三，我们需要关注粮食安全和农业工业园区的建设。目前很多现代农业产业园的发展并不成功，后续研究需要分析原因。最后，“农村示范带”需要示范什么，是需要认真思考并结合实际需要的问题。大量的财力投入到景观制造中，并不能带来示范效应，也不一定能满足实际需求。

关于党建如何在乡村治理过程中发挥作用，郑博士认为，农村基层党建主要有两个问题需要解决。第一，党员和基层党组织需要在“乡村振兴”中发挥带头作用，在拆除危房、退耕抛荒、勤劳致富、参与公共事务中发挥先锋模范作用，在行动和思想上为村民作出表率。第二，广东省大部分农村都存在宗族等强大的乡土势力，它们的存在不一定是坏事，但要保证农村社会不会被乡土势力所困，与社会主义现代化的价值观背道而驰。要保证乡村社会与国家意志在大方向上的一致性，就需要有一个不脱离乡土社会，但又不会被乡土社会挟持的基层党组织。

动词 （verb的缩写）推进城乡统筹发展

(1)县城需要什么样的规划？

林博士指出，目前的县域规划往往存在不落地的问题，需要进一步研究。县里需要什么样的规划，如何让规划真正发挥作用。戴明杰博士认为，县域发展的规划不仅仅是规划师的空规划，更是人口、经济结构、社会升级等多学科的规划。规划要遵循县城的定位，项目可以遵循规划。

(2)如何推进生态环保一体化？

郑博士根据她在阳西县的调研发现，粤东西北各县的产业发展需求明显受到自然资源指标的限制，如碳减排指标、海岸线使用权、海域使用权等。她认为，生态红线不可触碰，但也需要在省级层面进一步优化整体规划，处理好粤东西北可持续发展的需要与保护自然资源的关系。不能仅仅用管制的思路来考虑自然资源和生态环境的保护。事实上，自然资源和良好的生态环境也是支撑海洋经济和农业养殖的关键要素。未来粤东西北的发展需要考虑的是如何可持续合理的开发自然资源，而不是一刀切的限制开发，这是一种资源的浪费。

她还指出，在调查中，从事深海养殖和远洋捕捞的受访者提到，相比广东省自然资源使用指标和碳排放的限制，他们在浙江、山东、福建的类似作业更为便利。因此，有必要对东部沿海省份如何处理海洋经济发展与自然资源保护的关系进行梳理，为广东省今后更加合理、可持续地开发利用海洋自然资源，建设“海洋经济强省”提供思路。

(三)推进基本公共服务一体化进程中的问题

林博士认为，最关键的公共服务是三块——教育、医疗、养老。目前这三个方面都存在一些问题。以教育为例，强调县级统筹只是解决了县级统筹权的问题，并没有解决统筹目标和统筹面对什么的问题。研讨会小组还对“县管校招”的效果进行了批评和反思:李欣汝指出，“县管校招”的实践结果削弱了乡镇的教师资源，让农村教师流向县城。李婷博士还指出，阳西县一所乡镇中学的校长说，实行“县管校招”后，乡镇每年会有5名教师流向县城，有的乡镇3年就走了10多名教师，尤其是年轻教师。林博士补充道，城乡教育联合体要避免目前的“县管校聘”问题，重点解决两个问题。一是珠三角与粤东西北一体化，形成教育资源对接；第二，更重要的是县域内教育资源的统筹，不是给县城，而是给基层。

不及物动词加强保障措施

在这一部分，研讨会成员主要讨论了帮助与合作机制的问题。一方面要重视省市县体制，加强县的管理权限；另一方面，要注意不同区域之间的联动，特别是“实现粤东、粤西、粤北45个县(市)帮扶合作全覆盖，做好惠州、江门、肇庆12个县(市)帮扶工作”中提到的57个县(市)。

座谈会最后，乡村振兴团队从阅读“百千万工程”文件的过程中挖掘出了几十个需要进一步研究的课题，并将在接下来的时间里对这些课题进行研究分析，理论研究和实地调研相结合，以期产出更多“从中国实践到中国实践，写在祖国大地上”的政策报告和研究成果。

★本文系IPP独家稿件。文字整理：李彩霞，华南理工大学公共政策研究院编辑。

编辑：IPP传播

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